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招标投标采购的新趋势及启示

2019-04-12 10:51 来源: 《招标采购管理》

  当前国际上有四大公共采购规则,分别是:联合国《公共采购示范法?#32602;║nited Nations Commission on International Trade Law Model Law on Public Procurement,简称Model Law)、世界贸易组织(WTO)《政府采购协议?#32602;℅overnment Procurement Agreement,简称GPA)、欧盟“公共采购指令”体系(Directives of the European Parliament and of the Council on public procurement,on Procurement by entities operating in the water,energy,transport and postal services sectors,and on the award of concession contracts,简称Directives of EU)以及世界银行“采购规则”(New Procurement Framework and Regulations for Projects,简称Procurement Regulations)。2011年至2016年间,这些国际公共采购规则先后做了最新一轮的修订,并体现了一些共性趋势,一些典型国家也在逐步调整其国内公共采购规则,以迎合这些趋势。

  一、采购理念:可?#20013;?#21457;展

  谋求可?#20013;?#21457;展成为全球公共采购政策的最新转向,从而使政府采购制度有了更大的政策功能的发挥空间,利于在保护环境、促进?#34892;?#20225;业发展、履行社会责任、防止腐败等方面有所作为。

  一是将可?#20013;?#21457;展理念置于政府采购全过程中。从采购需求的描述、采购预算的编制,到资格审查、评价标准,到合同的履行,?#23478;?#36143;彻这一理念。如果供应商或分包供应商未能贯彻这样的理念,采购方有权拒绝其作为合格供应商。如《公共采购示范法》增加了对社会经济政策的考虑;欧盟“公共采购指令”将遵守环境、社会和?#25237;?#27861;律方面的义务作为采购活动的基本原则之一。

  二是通过与企业建立创新伙伴关系来促进自主创新。创新性伙伴关系实质上是将研发程序与对研发结果的采购融合为一个采购程序,从而更好地促进自主创新。如欧盟“公共采购指令”体系中就有对这方面的规定。

  三是利用公共采购制度中标段的拆分、合同分包等来促进?#34892;?#20225;业的发展。欧盟“公共采购指令”体系、英国等都有相关规定。

  四是通过科学、透明、规范的政府采购内控、流程等制度设计来打击腐败。GPA将打击政府采购过程中的腐败行为明确纳入“序言”中。

  事实上,中国在近年来的公共采购制度建设中也部分地体现了这样的改革思维,例如,2015年实施的《政府采购法实施条例》更?#29992;?#30830;了政府采购政策功能的发挥,并将政府采购政府功能的实现?#30001;斕焦?#31243;招投标采购之中。但目前《招标投标法?#33539;?ldquo;可?#20013;?#37319;购”“执行社会政策”方面的规定?#20849;还?#23436;善。

  二、制度目标:物有所值

  物有所值(Value for Money,简称VFM)成为近年来国际公共采购的制度目标,特别是在公共采购制度设计的时候要体现全生命周期成本,不能仅仅关注投标价格。欧盟公共指令中授予合同的标?#38469;?#32463;济最优(The Most Economically Advantageous Tender,MEAT),它指的是不仅考虑价格是否最低,也要考虑货物、服务、工程的质量和长期成本,同时兼顾社会效益、生态效益等方面。GPA在其条款中提及有“物有所值”目标,世界银行更是将其作为根本原则。世界银行对“最有利投标”的规定,值得我们借鉴。其指出,对“货物、工程?#22836;?#21672;询服务”而言,当使用等级标?#38469;保?#26368;有利投标为满足资质要求且符合采购文件要求的最高等级的投标或者提?#31119;?#24403;没有等级标准可参?#38469;保?#26368;有利投标为满足资质要求且符合采购文件要求的最低评估成本的投标或者提?#31119;欢?ldquo;咨询服务”而言,最有利提案即为“最佳评估提案”。世界银行还提出,引入对采购结果的第三方评估,以帮助公共采购监?#28966;?#29702;部门和社会公众识别采购项目是否“物有所值”。

  值得一提的是,此次国际规则修订都无一例外地规制了“异常低价投标”现象,这既说明“异常低价”是一个全球普遍现象,更是在“物有所值”目标下重新审视公共采购制度的必然结果。

  我国《招标投标法》第三十三条规定,“投标人不得以低于成本的报价竞标”,但对如何识别“低于成本报价”,还需在制度完善时予以进一步明确。

  三、采购链条?#21512;?#38656;求和结果?#30001;?/font>

  全球公共采购也经历了一个由程序管理向系统采购管理的变化过程。当前,采购的链条管理已不仅仅只限于采购环节本身,向前,?#30001;?#21040;采购需求管理;向后,?#30001;?#21040;合同管理。主要的做法有:

  一是提前发布未来可能的招标采购信息。有别于传统采购中在每个招标项目开始前才发布采购信息,可以通过一揽子“事先信息公告”等形式,让信息公开大幅度提前,给供应商预留足够的应标时间,有助于政府采购活动的规划性。

  二是实行采购需求的开放性征集。在采购需求的形成环节,广泛征求专家或者供应商的意见,完善招标文件的编写,使其更加专业化,降低招标失败风险。

  三是将分包要求前置到采购文件之中。采购人可?#24742;?#30830;要求投标人表明分包意向,相应地,投标人在其投标书中明确其可能打算向第三方分包的任何份额,或者任何建议的分包商等。

  四是重视合同管理。一是采购实体要参与合同监管?#27426;?#26159;要设立科学的监督结果反馈处理机制。特别是随着招标采购对象以及合同内容越来越复杂,对合同的管理就越显得重要。

  目前,中国的《招标投标法?#20998;?#35201;是程序法,未来需要在需求管理和结果导向管理方面继续改进。

  四、采购程序:规范性与灵活性并举

  新一轮公共采购规则一如既往地重视规范性建设,但同时也增加了很多灵活性,让招投标机制“刚柔并济”。灵活性在很大程度上体现了对采购人的赋权。

  一是在采购程序上更加公开透明。程序的公开透明开?#20339;由?#21040;采购程序的细节,比如对招投标中的分包,要求对分包商的信息要进行公开;再比如当拒绝供应商投标?#20445;?#25298;绝的程序和理由?#23478;?#20844;开?#25381;?#22914;公开透明的时限要求更?#21451;?#26684;,不少规则条文?#23478;?#27714;在采购程序发生后要及时将信息公布于众。

  二是规范对政府采购制度的监管。日本近年来对招投标制度中串通投标的规制程序值得我们借鉴。2016年10月,日本由公正交易委员会通过了新法《防止串标商议——反垄断法与串通招标投标等相关行为防止法?#32602;?#23558;串通招标投标单独立法,不但实现了与反垄断法的融合,还给出?#21496;?#20307;的处理流程的处罚等规定。

  三是增加采购人的裁量权。但这种裁量权要以完全的公告或信息公开为前提。如欧盟规定,如果供应商提供的信息或文件不完整或者错误的,或者表面上是不完整或错误的;或者丢失?#21496;?#20307;的文件,采购实体可以要求供应商在适当期限内提交、补充、澄清或者完善相关信息和文件,只要这些要求完全遵守了平等?#28304;?#21407;则和透明度原则。欧盟公共指令还授予采购人根据采购需要调整投标截止时间,以及在合同履行期间“修订合同”的裁量权。对“异常低价”的审查?#22836;?#20915;也是新一轮采购规则中采购程序灵活性的一个体现。

  国家发展改革委近期对招标投标的规定中也体现了增加采购人裁量权这一点,而且这项改革与中国目前推进的简政放权改革是一致的。2018年3月,国家发展改革委发布《必须招标的工程项目规定?#32602;?#23558;与项目有关的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购标准由原来的200万元、100万元、50万元分别提高到了400万元、200万元、100万元,增加了采购人的自主权。

  五、采购手段:电子化和标准化

  此轮国际公共采购规则在采购手段上都增加了很多电子化采购的相关条款,与之相匹配的标准化建设也在?#20013;?#36319;进。这是提高采购效率的重要举措。

  电子化包括电子化系统建设、电子反拍卖采购方式的引用、电子化信息发布、投标书电子目录等。采购标准化则主要包括采购文件的标准化和采购程序的标准化。这一方面?#20998;?#32479;一文件(ESPD)、英国的标准选拔?#31034;恚⊿Q)都值得我们借鉴。

  中国目前在电子招投标采购方面已迈出了很大步伐,也在一些相关法律规定中对电子招投标进行了规定,如2017年12?#36335;?#24067;的《招标公告和公示信息发布管理办法》第五条规定,采用电子招标投标方式的,招标公告中应载明潜在投标人访问电子招标投标交易平台的网?#27867;头?#27861;。但《招标投标法?#20998;心?#21069;尚无相关规定,《招标投标法实施条例?#20998;?#20063;只是提及“国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标”,这些都有待在《招标投标法》修订时予以进一步完善。

  作者?#33322;?#29233;华

  作者单位: 中央财经大学财政税务学院

  来源:《招标采购管理》

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